Descentralización , Democratización y Gobiernos Locales

Por Gustavo Guarino (*)

Desde hace mucho tiempo se habla de la necesidad de reformar la Ley 9515 del año 1935 o Ley Orgánica Municipal (LOM), ley que rige todo el funcionamiento de los gobiernos departamentales.

Con ese propósito se han presentado múltiples proyectos, el parlamento ha creado, en diferentes períodos, comisiones especiales para trabajar en ese sentido tanto a nivel de la Cámara de Diputados como de Senadores. Sin embargo, todos estos esfuerzos aún no han tenido los resultados buscados, o sea la concreción de una nueva Ley.

Después de la Reforma de la Constitución de 1996, se hizo aún mas necesario reformar la Ley Orgánica Municipal, ya que dicha reforma constitucional introduce cambios en el ordenamiento jurídico que es necesario recoger en leyes que den viabilidad a su aplicación.

En estos días, Presidencia de la República dio a conocer un borrador de Proyecto de Ley de Descentralización Local, en el cual se abordan algunos temas centrales de la Ley Orgánica Municipal, nada menos que los referidos a la descentralización política, definiendo la materia Municipal y la forma de elección y designación de los gobiernos locales, llamados en el proyecto Municipios. El camino seguido por el PE  es el de que tratemos en paralelo este Proyecto con el de la LOM; nos parece bien y seguramente servirá como un disparador que dé un nuevo impulso a un tema que, si bien era reconocido por todos como de singular importancia, no ha ocupado las prioridades políticas de ningún partido.
 Coincidiendo con los conceptos manejados por Alicia Veneciano en uno de sus muchos trabajos sobre este tema, la situación del país desde 1996 ha cambiado sustancialmente y eso se refleja en el rol de los gobiernos departamentales, sobre todo en lo que tiene que ver con la resolución de problemas que no formaban parte de su agenda: lucha contra la pobreza extrema, políticas de empleo, políticas sociales para atender la emergencia alimentaria o de población en situación de calle, los programas de salud y de atención a la infancia En este sentido parece como central reflexionar en torno a que tipo de desarrollo queremos y que tipo de descentralización favorece ese desarrollo y consolida la democracia.
En este contexto se vuelve fundamental el papel de los actores políticos en este debate de fondo. Compartimos con el Presidente Tabaré Vázquez, que se debe avanzar lo más posible dentro del marco de la actual norma constitucional; el espacio que abrió la Constitución de 1996 es amplio y hay que recorrerlo antes de promover nuevas reformas constitucionales, que sin duda se requerirán en otra etapa de profundización de la Descentralización y Democratización.
Esta reforma responde a los reclamos que se hacían sentir desde los Departamentos. Esta situación  comenzó a materializarse en la figura del Congreso de Intendentes, que comenzó a funcionar en la década de los 60 (como una ONG), bastante antes de que fuera jurídicamente reconocido. Dicho Organismo mostró la necesidad imperiosa de integración y coordinación que tenían los gobiernos departamentales, sobre todo a modo de contrapeso a esa centralización tan marcada que aún hoy tenemos.
En la reforma de 1996 se tratan no sólo aspectos políticos (como la separación entre las elecciones nacionales y departamentales), se introduce en la Constitución el concepto de separar la materia departamental de la materia municipal, se establece el concepto de desarrollo descentralizado y define constitucionalmente la asignación de recursos para esos fines, crea la figura del Congreso de Intendentes y la Comisión Sectorial, habilita la creación de la figura del  alcalde o la creación de gobiernos Locales en centros urbanos. En realidad, estaba dando un paso muy trascendente, estábamos frente a un gran impulso democratizador y descentralizador. No sólo apunta a una descentralización respecto al poder central, sino que también se orienta a una descentralización en el ámbito departamental, al delegársele nuevas atribuciones a las autoridades locales.
En la presente legislatura, se volvió a crear la Comisión  Especial de Asuntos Municipales y Descentralización de la Cámara de Diputados.
En el mes de diciembre del año 2005, esa Comisión organizó un Seminario sobre este tema en el Palacio Legislativo, conjuntamente con el Departamento de Sociología de la UDELAR, el Instituto de Ciencia Política de la UDELAR y la Unidad de Desarrollo Municipal de OPP. En dicho evento, se recogió el aporte de los diversos sectores involucrados.
A pesar de que todos somos conscientes de que es necesario cambiar, agiornar la vieja ley, que ya cumplió más de 70 años, no hemos logrado hacerlo. Es bueno entonces preguntarse ¿por qué no se ha hecho. También algunos de los aspectos que enunciaremos pueden jugar como trabas al reciente proyecto presentado por el Dr. Tabaré Vázquez.

¿Por qué no hemos logrado avances?
Hemos participado en diferentes Foros Nacionales e Internacionales sobre los temas de la Descentralización y los Gobiernos Locales, y en todos hay unanimidad en cuanto a que la tendencia en el mundo actual es fortalecer los procesos descentralizadores y los gobiernos locales, no sólo como la mejor forma de administrar eficientemente los recursos y servicios de las comunidades, sino también como elementos de identidad de los pueblos.
En estos temas, paradójicamente, coinciden las concepciones neoliberales y las que podríamos llamar democratizadoras, por supuesto que con diferentes argumentos. Las primeras, o sea las neoliberales, hacen el culto al achicamiento del Estado y ven en la descentralización una forma de privatizar, tercerizar servicios, transferir responsabilidades y, por lo tanto, sacar la presencia del Estado en la forma más amplia posible. La otra, la democratizadora, ve en la descentralización la forma de fortalecer la participación de la sociedad civil y por lo tanto el camino para profundizar la democracia.
A pesar de esas coincidencias, los avances han sido escasos, y eso nos debe hacer reflexionar en el porqué. Seguramente no hay una causa única que lo explique.
Algunos trabajos académicos dicen que esto se explica, en parte, por la no existencia de una demanda fuerte desde las bases, es decir, desde las propias comunidades, alimentado por una práctica del sistema político que no fomenta los espacios de participación ciudadana, ya que el propio sistema teme perder espacios de poder.
El centralismo político-administrativo nacional  se reproduce en los Departamentos y eso debilita, aún más, los espacios de participación. Se crea un círculo vicioso, como no hay espacios no se generan las experiencias, no surgen los dirigentes o no adquieren las habilidades necesarias; entonces algunos intendentes y jefes políticos  fundamentan que no se puede descentralizar porque la gente no está preparada , etc.
Lo cierto es que, en las pocas experiencias de gobiernos locales autónomos y electivos, más allá de los diversos problemas que han enfrentado, la realidad indica que desde ellos se construyen liderazgos locales fuertes y capacidades para ejercer el gobierno local. Esas realidades generan desconfianzas en el seno de las estructuras partidarias que se formaron basadas en un modelo centralizado y en liderazgos nacionales y departamentales. En Cerro Largo tenemos la experiencia de la Junta Local Autónoma y Electiva de Río Branco, que es la más antigua de las tres existentes en el país, y la realidad muestra que la mayoría de la gente define su voto tanto nacional como departamental por las adhesiones a los dirigentes locales. Otro aspecto que hace a que la demanda de participación desde las bases no sea fuerte, es que la presencia del estado en nuestro país siempre ha sido importante, estructurada en el modelo político centralizado sí, pero con presencia de soluciones desde el Estado en todas las comunidades del país. Esta característica hace que, aunque la gente no se organice de la mejor manera para participar, igual encuentra los caminos para llegar a los centros de decisión del sistema político y del Estado; de alguna forma se han ido llenando los espacios.
Otra explicación  viene por el lado de que, a pesar de que la ley tiene ya más de 70 años, fue concebida con una gran amplitud, lo que en general ha permitido que el país resuelva sus problemas departamentales y municipales sin grandes sobresaltos. Tal es así que, si miramos los diferentes proyectos de ley presentados, vemos que gran parte del cuerpo de la Ley Orgánica Municipal actual se mantiene, fruto de una visión muy completa sobre las funciones y atribuciones de los gobiernos departamentales que tuvieron los legisladores que le dieron origen.  Pero el tiempo ha transcurrido y ya es hora de actualizarla y adaptarla a los cambios sociales que se han producido desde entonces, incorporando además las  nuevas temáticas como la ambiental.
Al respecto, Eduardo Gudynas sostiene que la construcción de una estrategia en desarrollo sustentable requiere prestar especial atención a la dimensión local, porque los ecosistemas se expresan localmente, la sociedad valora la calidad de vida en su contexto local y su participación se da en buena medida a ese nivel. Por lo tanto, la nueva LOM debería incluir objetivos referidos a la conservación de la biodiversidad y la articulación con usos sustentables. Hoy, entonces tenemos elementos nuevos; algunos de ellos tendrán que ser discutidos con más tiempo. Pero la necesidad de la descentralización -política, administrativa, financiera- no se discute; no sólo porque está incorporada en la norma constitucional de 1996, sino también porque las prácticas modernas de la acción política han demostrado su necesidad como elemento clave para el desarrollo. También se ha consolidado el concepto de la participación de los ciudadanos en la construcción social.
La descentralización no es un fin en si mismo, sino un medio para lograr la obtención de mayor eficacia y eficiencia en el cumplimiento de cometidos públicos, para acercar el poder al ciudadano, posibilitando así la apertura del sistema a una más directa y responsable participación de la población.

Somos conscientes los actores políticos, los ciudadanos, la academia, de que es necesario crear las normativas y los escenarios adecuados para conjugar estos conceptos.
Habrá que discutir que grado de equilibrio tenemos que lograr entre descentralización/centralización, como debe expresarse en la relación gobierno central/gobierno departamental y las localidades intra departamento, así como el papel que tienen que jugar las regiones o las microregiones que involucren localidades de diferentes departamentos.

Habiendo realizado estas consideraciones generales paso a enumerar los que, a mí entender, son los puntos centrales que habría que definir:

            - AUTONOMÍA DEPARTAMENTAL y los alcances de la
          misma
Sobre este punto, todos los proyectos presentados en el Parlamento Nacional establecen manejar los mismos criterios vigentes actualmente definidos por la actual LOM. No obstante, parecería que es necesario definir, en la nueva ley, algunas limitaciones expresas cuando se abordan temas específicos y que pueden o deben ser regidos por leyes nacionales. Por ejemplo: el Reglamento Nacional de Tránsito (registro único de automotores, infractores, libretas, patentes, etc.). En Bromatología, normas nacionales únicas. Habría que definir como se aplican estas normas en los ámbitos territoriales departamentales.
No parece razonable que, en un país pequeño y homogéneo como el nuestro, tengamos diecinueve reglamentos de tránsito o diecinueve formas distintas de cobrar la patente de rodados o diecinueve reglamentos de bromatología.

También en lo que refiere al Ordenamiento Territorial, el mismo debe basarse en criterios nacionales; hay sobre el punto un inminente proyecto de ley. Y también tendremos que estudiar como adaptar lo que se resuelva a las realidades locales, minimizando los posibles roces con sus autonomías.

 

- DIFERENCIACIÓN ENTRE LO QUE ES MATERIA DEPARTAMENTAL Y MATERIA MUNICIPAL
En este aspecto parece existir consenso en los diferentes proyectos; sobre todo en lo que refiere a la cesión de potestades y recursos a los gobiernos locales para el cumplimiento de las clásicas funciones de administración municipal. En este aspecto, hay un gran avance  con el proyecto recientemente presentado por el Poder Ejecutivo. En él por primera vez se define la materia municipal, se definen potestades para los municipios que tendrán carácter de electivo y con restricciones  para los de designación directa.

- GOBIERNOS DEPARTAMENTALES
Las potestades del Intendente prácticamente están definidas constitucionalmente y en la vieja LOM se complementan algunos aspectos, que no requieren mayor discusión. En lo que refiere a la Junta Departamental, sus funciones también están básicamente definidas en la Constitución, pero quedan algunos aspectos que podrían ser regulados por la Ley, como por ejemplo: el número de Ediles (artículo 269). En este sentido, habría que definir en la ley si se continúa con los 31 Ediles actuales,  o si se deja un número básico para todos los departamentos y  se incrementa según el cuerpo electoral de cada Departamento. Junto con esto, está el tema del carácter honorario de los Ediles; eso lo define la Constitución y no nos compete a nosotros modificarlo, ni es posible hacerlo mediante una ley. Pero sí se puede legislar sobre un aporte desde los gobiernos departamentales a efectos del desarrollo de las tareas del Edil. Hay bastante consenso en la Comisión de que es necesario legislar para despejar toda ambigüedad y para habilitar recursos para el desempeño de la función.

- GOBIERNOS LOCALES
Hay que definir si la creación de los mismos sigue siendo a propuesta del Intendente o si la LOM u otra Ley debiera establecer el tipo de autoridad local. ¿Cómo se obliga su creación y constitución en aquellos lugares en que no sean electivas? O si pasado determinado plazo los Intendentes no las conforman, ¿la podrán nombrar las Juntas Departamentales? ¿Cómo se distribuyen los recursos de estas autoridades locales?  Esto es parte de lo que tenemos que definir  en una nueva LOM.
Hoy conocemos la iniciativa del  Poder Ejecutivo que propone que en toda población incluida su zona de influencia, que cuente con más de dos mil quinientos habitantes, habrá un Municipio que se integrará con cinco miembros de carácter electivo y honorario. Que en las poblaciones menores de dos mil quinientos habitantes, incluidas su zona de influencia, habrá un Municipio integrado por tres miembros de carácter honorario, designado por el Intendente con anuencia de la Junta Departamental, respetando en lo posible la proporcionalidad de la Junta  Departamental. También el proyecto mencionado define los recursos, que serán dos: a) los fondos que le destinen los gobiernos departamentales y b) con el porcentaje que le corresponda del Fondo de Incentivo para la creación de Municipios que se creará a partir de una porción del fondo presupuestal previsto en el numeral 2º del art. 298 de la Constitución.
Seguramente en los próximos meses el debate se centrará en estos cambios políticos.

- EMPRESAS MIXTAS
Sobre este tema se aprobó una Ley que permite la asociación de las Intendencias con privados; habrá que ver si es suficiente. En la Ley se establece que cada vez que la Intendencia quiera hacer una Asociación con privados tiene que aprobarse una ley específica para ello. Podría dejarse esa potestad legislativa exclusivamente a las Juntas Departamentales requiriendo mayorías especiales.

- DEFENSOR DEL VECINO
Esta figura la incorpora uno de los proyectos y también lo hace el presentado por el  Congreso de Ediles. Parece existir un acuerdo generalizado en contemplarla en la nueva LOM. Esto en Montevideo  ya es una realidad.

Como verán, aún quedan unos cuantos puntos a resolver. Ojalá la voluntad del Presidente de la República sirva para dar un nuevo impulso al proyecto descentralizador.
 
(*) Ingeniero agrónomo, representante nacional por Cerro Largo (Lista 738 Frente Amplio), integrante de la Comisión Especial de Asuntos Municipales y Descentralización de la Cámara de Diputados, la cual presidió en los años 2005 y 2006. Uruguay.