3.6.24
Lecciones federalistas: de los Estados Unidos (1787) a la Unión Europea (2024)
Por Albino Prada (*)
«Haz lo que yo hice -Estados Unidos- ya en 1787, y no lo que digo que hagas -Unión Europea- en 2024», así resumiría la utilidad de las reflexiones que siguen sobre un voluminoso clásico[1] del constitucionalismo norteamericano (republic
Si en el año 1787 el objetivo de los federalistas norteamericanos fue preservar y perpetuar la Unión de aquellos Estados [2], hoy en el año 2024 -y ante una nuevas elecciones al Parlamento Europeo- nuestro objetivo central debiera ser como perpetuar la Unión Europea ante las actuales amenazas de enfrentamientos y guerras en nuestras fronteras o del reciente abandono de la Unión por el Reino Unido a finales el año 2020. Amenazas de desmembramientos, del exterior y de conflictos internos entre los Estados de la UE. Por paradójico que parezca me propongo argumentar que la concreta opción federal norteamericana de aquel ya lejano año (y sobre todo sus argumentos para tomarla) nos sería ahora de mucha utilidad para enfrentar las disyuntivas y retos europeos del presente.
Argumentaré que en cuestiones centrales (Gobierno común democrático, políticas autónomas de defensa y seguridad común, o políticas de soberanía económica) las adoptadas por los Estados que conformaron la Unión norteamericana en aquellos lejanos años siguen estando vigentes y pendientes de concretarse entre los Estados que conforman ahora la Unión Europea. Y ello al margen de que en aquél caso se tratase de una nación como Federación de Estados y en el nuestro se trate al mismo tiempo de una Federación de Estados que son naciones distintas (o estados plurinacionales). Porque en ambos casos la Unión solo será sólida, plenamente democrática y eficaz si conforma un Gobierno Federal pleno y no, como se descartó en su día en norte América, una estructura confederal en la que cada miembro se reserva áreas sustantivas de su soberanía (institucionales, militares, económicas) como sucede aún a día de hoy en la actual Unión Europea[2]. Menos aún si, como decidió el Reino Unidos, se considera que ser independientes es la mejor opción. Se trata, como suele decirse, de emular lo que ellos hicieron (bien) y de no hacer caso de lo que nos digan que debemos hacer (mal).
ARGUMENTOS FEDERALES DE DEFENSA Y SEGURIDAD
Si hay un ámbito que explicó y reclamó la concreta solución federal en la Unión de Estados norte americanos este es el de la garantía de la seguridad exterior y de evitar los conflictos internos, un poder y atribución federal que "no debiera tener límites preestablecidos" [23, 41 y 45]. No en vano uno de los autores fundamentales de la obra que nos sirve de fundamento en estas notas tuvo un papel de primer orden en la guerra de independencia librada contra el imperio británico de la época[3]. Mantener esa independencia frente a amenazas externas, al tiempo que evitar los conflictos internos fue, por tanto, uno de los objetivos centrales -sino el más crucial- de aquel proceso federal. Algo que en nuestras latitudes no debiera serlo menos a tenor de las dos guerras mundiales que tuvieron como epicentro Europa y de los actuales riesgos de guerra en nuestro continente.
En este sentido leemos en favor de la opción por una federación en América que [5]: "están muy equivocadas aquellas personas que suponen que en estas confederaciones se pueden formar alianzas ofensivas o defensivas, y que se produciría una suma y unión de voluntades, armas y recursos, los cuales son necesarios para llegar a alcanzar y mantener un estado defensivo potente ante peligros del exterior". La confederación, o la vía nacional autónoma, favorecería más la alianza con países extranjeros para la defensa, que el hacerlo con naciones vecinas y nos hará más débiles frente a "hostilidades e interferencias de países extranjeros". En definitiva [7]: "si no estuviésemos federados, o estuviésemos simplemente ligados por el débil lazo de una Liga ofensiva o defensiva, llegaríamos a vernos paulatinamente enmarañados en todos y cada uno de los perniciosos laberintos de la política y las guerras europeas".
Las virtudes de una federación sólida, frente una confederación o una opción individual, se agigantan en una época como la actual en la se produce "una completa revolución en la forma de hacer la guerra" [8], hoy mucho más radical[4] que la del siglo XVIII. Pues la guerra electrónica, espacial, digital, con misiles de largo alcance y el factor nuclear hacen cada vez más irrelevantes los ejércitos y estrategias terrestres a escala nacional y más determinantes los despliegues y dispositivos de guerra global que solo son gestionables a escala de una super potencia (Estados Unidos, Federación Rusa[5], República Popular China, Unión Europea, ...).
Lo cierto es que el actual modelo de unión confederal de la UE, impide conformar un sistema defensivo unificado en recursos y estrategias, pues solo bajo la batuta de otra hegemonía defensiva (los Estados Unidos en la OTAN) permite enfrentar los riesgos externos de guerra. Siendo esta una solución al handicap confederal que condiciona de facto toda nuestra política de defensa. Solo un Gobierno federal fuerte de la UE podría abrir camino a una política de defensa y seguridad común no dependiente de terceros.
En esta cuestión las dudas eran pocas: "la Unión debe estar dotada de poder íntegro para reclutar tropas, construir y equipar flotas, recaudar los ingresos necesarios para la formación e intendencia del ejército y la marina" siendo "manifiestamente incongruente dejar en manos del Gobierno federal el cuidado de la defensa nacional, y en manos de los Gobiernos de los Estados los poderes efectivos para ello" [23]. En consecuencia "el poder para recaudar impuestos y recibir préstamos constituye la esencia misma de la defensa nacional" [41], lo que engarza indisolublemente los argumentos federalistas de defensa, con los económicos que vienen a continuación. En suma: "El presidente será el Comandante en Jefe del Ejército y de la Marina de Estados Unidos" [69].
ARGUMENTOS ECONÓMICOS FEDERALES[6]
Sin duda frente a una financiación confederal del Gobierno de la Unión por cuotas (y requerimientos) sobre la riqueza de cada miembro, que generará asimetrías e inequidades[7] "no hay modo de evitar este inconveniente a no ser que se autorice al Gobierno Federal a recaudar sus propios ingresos a su criterio" [21]. Siendo un cometido central de dichos ingresos, además de los costes de la defensa, "pagar las deudas nacionales contraídas o por contraer" [30], lo que supone un Tesoro Federal y unas letras del Tesoro mutualizadas por todos los Estados. También sucede así con "la cláusula que establece que el Congreso tendrá poder para «establecer una regla uniforme de nacionalización en todos los Estados Unidos»" [32].
Una Hacienda que no puede limitarse, como en buena medida sucede en la actual UE, a ingresos sobre operaciones con el exterior pues no se puede "pretender que los impuestos comerciales de aduanas resulten suficientes por sí solos para cubrir las exigencias presentes y futuras de la Unión" [30]. Pues no es solo que la Hacienda de la Unión represente un 2% del PIB en Europa frente a un 23% en Estados Unidos (OCDE, 2011), sino que frente a ingresos federales propios en este caso, en el europeo se trata de ingresos sobre aduanas y cuotas que cada estado abona sobre su renta nacional. Con una insuficiencia y dependencia extrema de los recursos necesarios.
La vinculación del necesario endeudamiento y de un Tesoro Federal (de la Unión y con ingresos ilimitados) es indiscutible pues "solo podrá endeudarse tanto como lo requieran las circunstancias, gracias a su poder para conseguir nuevos fondos, estableciendo nuevos hechos imponibles por su propia decisión" [30]. Lo que no quita para que "los Estados deban disponer, por su parte, de una autoridad fiscal independiente y libre que les permita recaudar los fondos precisos para atender sus necesidades" [32]. Ambas capacidades y autonomías financieras son necesarias.
Pero como quiera que las necesidades presupuestarias de la Unión serán crecientes y es siempre deseable no generar una competencia fiscal entre los Estados "habrá una tendencia natural a fijar una política estable en la administración pública federal, según la cual los principales tributos a la Hacienda Pública tengan su origen, en la medida de lo posible, en la riqueza de los ricos" [36]. Lo que sugiere hacer descansar la progresividad fiscal en la Hacienda Federal y dejar las figuras más regresivas (consumos por ejemplo) en los Estados.
ARGUMENTOS DEMOCRÁTICOS E INSTITUCIONALES
EN FAVOR DEL MODELO FEDERAL
Una república federal permite ampliar la escala de una democracia directa hacia objetivos más globales, pero sin descuidar las circunstancias más locales pues "presenta una feliz combinación de ambas cosas, al remitir los grandes intereses agregados al ámbito federal, mientras lo local y lo particular se encomienda a los legislativos de los Estados" [10]. Pues debe tenerse en cuenta sobre el diseño del Gobierno Federal de un conjunto de Estados "que su jurisdicción se limitará a ciertos ámbitos que están taxativamente enumerados, que conciernen a todos los miembros de la república y cuyos objetivos no se lograrían mediante los esfuerzos separados de las partes" [14]. Tal como hemos concretado en los apartados anteriores sobre los ámbitos militar o económico[8]. O, dicho al revés[9], se "mantiene en manos de los Estados toda autoridad que no haya sido explícitamente cedida a la Unión" [32].
Un Gobierno Federal fuerte evita tener que depender de acuerdos entre numerosas voluntades soberanas distintas -de una confederación- de las que además depende la aplicación, o no, de los acuerdos adoptados [15]. El tal Gobierno no legislará para los Estados -modelo confederal- sino para todos los ciudadanos de la Unión -modelo federal- ("poder gobernar directamente sobre los ciudadanos sin mediación de los Estados... no puede necesitar legislación intermedia por parte de los Estados") [16]. Evitándose así los problemas de incumplimiento y sus sanciones y facilitándose, simultáneamente, la igualdad de todos los ciudadanos de la república federal.
Algo que también se cumple solo si "la opinión de la mayoría de los ciudadanos prevalece" en el Congreso Federal (Cámara de Representantes) en vez de dar el "mismo peso en la escala de poder" a dos Estados de desigual tamaño, como es habitual en una Asamblea Confederal[10] [22 y 37]. Por lo que la Federación es más eficaz al no "conceder a una minoría el poder para bloquear a la mayoría" [22], algo también habitual en confederaciones en las que uno o dos Estados pueden bloquear a toda la Unión, impidiendo la toma de decisiones (por ejemplo de defensa) que pueden ser vitales. En ese sentido la lógica confederal es más propensa a la inactividad y a la debilidad que la federal. Estando la vía federal mucho más legitimada en términos de respaldo popular directo[11] dando así cumplimiento cabal a que "en un Gobierno republicano la autoridad legislativa es necesariamente la dominante" [51], frente al poder ejecutivo o el judicial.
CONCLUSIONES FEDERALIZANTES
En su día la opción federal de los Estados Unidos, frente a una Confederación débil preexistente, tenía un objetivo estratégico explícito para sus padres fundadores [11]: "Un Gobierno nacional vigoroso, centrado en un interés común con la fuerza y los recursos naturales del país, confundirá toda eventual combinación por parte de los europeos, ansiosos por restringir nuestro crecimiento". Lo que, trasladado a la situación actual de la Unión Europea, aconsejaría tomar buena nota de esa hoja de ruta si queremos salvaguardar nuestra soberanía estratégica, y la defensa de nuestra seguridad, sin depender de los intereses tácticos de ninguna superpotencia global. Para revertir un desideratum proclamado por entonces del otro lado del atlántico: "¡Que los americanos manifiesten su desdén por convertirse en meros instrumentos de la grandeza europea¡".
Esa hoja de ruta se concretó en una Constitución del año 1787 de apenas quince páginas que quedaría aprobada si, según su artículo final, 9 de los 13 Estados lo hacían (lo que supone no hay derecho de veto) y a pesar de que alguno de ellos (Rhode Island) la rechazase inicialmente[12].
Sabido es que en su día se intentó transitar ese camino con una Constitución europea -eso sí, de más de cuatrocientas cincuenta páginas- que decayó cuando dos (Francia y Países Bajos) de los 25 Estados miembros la rechazaron en referendum, sin importar que 17 de ellos la hubiesen aprobado en sus Parlamentos[13]. Lo que supuso aplicar en Europa un criterio de veto por una minoría de la ciudadanía y de Estados, algo que en Estados Unidos no se contempló, pues su Unión Constitucional habría continuado su marcha sin ellos.
Y ello a pesar de que en tan ingente número de páginas se avanzaba modestamente en los objetivos de una república federal según el modelo de los Estados Unidos, tal como recogemos en el siguiente recuadro,¡
OBJETIVOS DE LA CONSTITUCIÓN EUROPEA DE 2004

Fuente: Wikipedia
Desplegar los objetivos federalizantes aquí concretados en el actual marco institucional de la Unión Europea (para empezar en la defensa, lo digital y lo presupuestario) se hace cada día más urgente[14]. Para ello es necesario que las decisiones de las mayorías democráticas del Parlamento Europeo superen y se sobrepongan a las reglas de unanimidad y veto en el gobierno de la Unión (Comisión Europea). Disputar esas mayorías y conformar una hegemonía de izquierdas centrada en una radicalidad democrática y federal es en mi opinión, a día de hoy, la forma de concretar la lucha por la paz en Europa y contra la subordinación y deterioro de las condiciones sociales de la mayoría de sus ciudadanos[15].
Nota: una versión abreviaba de este análisis se publicó en gallego en el número de mayo de la revista Tempos Novos (n.º 324)
Notas:
[1] Se hacen referencias entre corchetes a los 88 artículos compilados por Hamilton, A.; Madison, J. y Jay, J. (1788) "The federalist" (cito por la edición en gallego de USC-Fundación BBVA, 2016); John Stuart Mill lo consideraba "el tratado más instructivo que poseemos acerca del Gobierno federal" ("Consideraciones sobre el gobierno representativo" (1861) página 323 (cito por la edición de Alianza Editorial, 2001).
[2] Confederación como asociación de Estados [9], pero sin un Gobierno Federal fuerte (ver en este texto el item de argumentos democráticos), "alianza entre naciones independientes con ciertos fines definidos de forma precisa en un tratado" [15]
[3] Pues Alexander Hamilton es autor de 51 de los 85 textos de "The Federalist" e impulsor clave del mismo.
[4] En aquél momento el salto cualitativo era disponer de una armada moderna gracias a un Gobierno Federal eficaz: Armada de los Estados Unidos [11]
[5] Con 22 repúblicas federadas frente a los 27 Estados de la UE (con 140 millones de habitantes y 448 respectivamente)
[6] Los de índole meramente comercial (interno y externo) sin duda se resuelven también en una comunidad económica confederal (un gran mercado interno con una moneda sin Tesoro), aquí nos interesan los fiscales, presupuestarios y de bienestar social
[7] Como sucede en el concierto-cupo para los territorios forales en el Reino de España, que supone un encaje cuasi-confederal; o como el actual modelo de financiación de la UE que, además, excluye incurrir en déficits-deuda y, más aún, que sea mutualizada.
[8] Para resumir, en una Unión Confederal como la norteamericana inicial (previa a 1787) o la europea actual, en sentido estricto "no tenemos tropas, ni hacienda pública" [15]
[9] "Los poderes delegados al Gobierno federal por el proyecto constitucional son pocos y están muy definidos" [45]
[10] Pues "puede darse el caso de que una mayoría de los Estados constituya una minoría escasa de la población de América" [22]. Nótese que, para paliar estas asimetrías confederales, en la actual UE en ocasiones los votos de los Estados Miembros se ponderan por su población para definir mayorías cualificadas y evitar minorías de bloqueo de pequeños estados miembros.
[11] La Cámara de Representantes o Parlamento, mientras que "El Senado será elegido única y exclusivamente por las asambleas legislativas de los Estados" [45], aunque fue discutida la opción entre un número paritario-igualitario de Senadores por Estado o proporcional a la población [62].
[12] Es muy importante enfatizar que en Estados Unidos "la Constitución será aprobada y ratificada por los diversos Estados" [39], pero no por referendum -como se exigirá en el caso de la europea de 2004- sino por las Asambleas de los Estados (ver aquí). Pero bastó con nueve de los trece Estados [85]
[13] Constitución Europea de 2004
[14] Una síntesis de estos objetivos, dentro de la UE y dentro del Reino de España, aquí:
https://www.publico.es/luzes/federalizar-abajo-reino-espana-union-europea.html#analytics-buscador:listado
[15] En línea con estas propuestas de 2104: https://www.sinpermiso.info/textos/nuestro-manifiesto-para-europa
Singularmente la de una nueva Cámara Europea, además del Parlamento actual, que vendría a tener una lógica semejante al Senado en la Constitución de Estados Unidos.
(*) Albino Prada. Colaborador de Sin Permiso. Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad de Santiago de Com-postela, profesor de Economía Aplicada en la Universidad de Vigo, fue miembro del Consejo Gallego de Estadística, del Consejo Económico y Social de Galicia y del Consello da Cultura Galega. Su último libro es "¿Sociedad de mercado o sociedad decente?" (Universidade de Vigo, 2023)