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3.8.20

Finlandia no es el paraíso de la CPC: las raíces públicas del despegue económico finlandés

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Por José Miguel Ahumada (*)

I. Finlandia a los ojos de la CPC

En recientes declaraciones, el representante de la patronal chilena, la Confederación de la Producción y el Comercio (CPC), Juan Sutil, ha señalado que su modelo econ&o

Aquello, sin duda, es una novedad. Que el máximo exponente de los gremios empresariales nacionales tome las banderas del modelo nórdico es algo que lo distancia, en apariencia, de lo que ha sido la matriz ideológica convencional de la clase capitalista nacional, esto es, una alianza entre un conservadurismo valórico y una visión económica liberal.

Ahora bien, no es de extrañar que el caso de Finlandia (como el de Noruega o Suecia) sea un comodín en los discursos políticos. En efecto, es un ejemplo que los distintos bloques políticos buscan tener de su lado, en tanto es una economía de mercado que ha destacado en prácticamente todos los indicadores económicos, políticos y sociales: el 5to país más democrático del mundo (de acuerdo al DemocracyIndex 2019), el 4to país más igualitario (IndiceGini 2018), el 8vo en términos de complejidad económica y el 1ero en el mundo en términos de felicidad (Indice Global de Felicidad, 2018). 

Con dichos desempeños, Finlandia ha sido definido como un 'Paraíso Capitalista' que ha sabido generar riqueza y bienestar social (para una crítica a lo capitalista del país, ver aquí) y en el debate nacional se presenta, de la voz del representante máximo  de la CPC, como el ejemplo a imitar. Sin embargo, si uno indaga cómo en la práctica Finlandia llegó a ser considerado tal paraíso, podremos observar que es un ejemplo muy peligroso para los representantes de los gremios empresariales nacionales. Y lo es porque pone en jaque gran parte de las premisas del discurso con el que dicha clase ha justificado ante la sociedad su posición en la estructura social. En pocas palabras, es un caso que, curiosamente, mina su propia retórica hegemónica. 

En materia de desarrollo económico, el discurso dominante nacional se podría sistematizar en tres puntos clave. El primero es que la creación de riqueza en una sociedad es fundamentalmente materia de una particular unidad económica (la empresa privada) jugando en un específico contexto institucional (el mercado) y dejando a otras unidades un rol de mero redistribuidor (el Estado) o consumidor y pasivo trabajador (la población en general). 

El segundo es que la empresa privada, en tanto aparato que articula creativamente los factores productivos, compite en el mercado no solo por precios, sino por nuevos productos, servicios, y procesos productivos, de forma de crear nuevos mercados y superar la tasa promedio de ganancia. Esa actividad, derivada de las presiones competitivas del mercado, hace que la producción y la innovación sean la propiedad emergente de múltiples empresas privadas que (de tener la certidumbre del respeto a sus derechos de propiedad y de las reglas del intercambio) continuarán en forma indefinida ese ciclo de 'destrucción creativa'. 

Finalmente, el tercero, es que se asume que existe o una tensión entre la creación y la redistribución de riqueza o que hay una distancia temporal entre ambas. La primera idea se sintetiza en la frase 'la redistribución impide el crecimiento', en tanto mina los incentivos para que los creadores de riqueza inviertan. La segunda se resume en 'primero se crece y luego se distribuye', o sea, la redistribución solo puede operar sobre riqueza ya creada (por el mundo privado) y únicamente en tanto no impacte en la creación misma, como se señaló en el punto anterior.  

II. Finlandia ante los ojos de la retórica económica nacional

Las anteriores afirmaciones llaman a ser evaluadas a la luz de la experiencia del caso que la CPC nos trae al debate público. ¿Resisten dichas premisas el caso finlandés de desarrollo? Uno podría decir que aquel caso es muy diferente del chileno y, por lo tanto, sus medidas no tienen por qué ser tomadas como referencia. Sin embargo, Finlandia no siempre fue tan diferente a Chile. Terminada la Segunda Guerra Mundial, Finlandia era una economía con el mismo ingreso per cápita de Chile (1), con una estructura exportadora extractiva (90% era celulosa) y un 40% de la economía anclada en el sector agrícola. Como se observa en el siguiente gráfico, la brecha de ingresos con EEUU era igual en ambos casos.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Maddison Project Database (2018)

FIN: Finlandia; CH: Chile; SWD: Suecia; BRS: Brasil. 

Ahora bien, es la diferencia que comienza a emerger en ese periodo lo que debe llamar la atención. Es sorprendente que (como se desprende del gráfico 1), mientras a principios de la década de los 1950s, los ingresos per cápita de Finlandia y Chile estaban en torno a un 25% del de EEUU, en la actualidad el de Finlandia representa alrededor del 70% y Chile únicamente un 40% (y este último solo a mediados de la década del 2000 supera el nivel que tenía en 1950). ¿Qué hizo Finlandia que en un plazo de treinta años despegara a ese nivel y pasara de ser una economía extractiva y agrícola a una economía industrial? 

a) Sobre la creación de riqueza: el Estado inversionista

Un primer elemento en el caso finlandés es el aumento radical de la inversión agregada de la economía, de un promedio de 10-15% del PIB en el periodo 1860-1920, a 25-30% en el periodo 1950-1980. Esta masiva inversión no fue un resultado espontáneo, sino deliberadamente impulsado por el Estado. Durante el periodo, el ahorro público equivalió al 30% del total nacional y fue base para una serie de subsidios, créditos y apoyos selectivos hacia inversiones privadas en bienes capital e infraestructura (en efecto, durante todo el periodo, alrededor de un tercio de la inversión total fue a maquinaria y equipo industrial) (Fellman, 2008). 

Estos estímulos fueron complementarios a una activa política monetaria y cambiaria para estimular la inversión en torno a las exportaciones. El Banco Central tenía como objetivo generar créditos baratos para inversiones industriales, manteniendo bajas las tasas de interés hasta fines de los años 1980s. Aquello fue de la mano de un ciclo de devaluaciones planificadas para estimular las exportaciones en los nuevos contextos internacionales (Jäntti&Vartiainen, 2009).  

Junto con dirigir al mercado a partir de políticas monetarias, cambiarias e industriales, parte del ahorro público se destinó a estimular empresas públicas. Por ejemplo, la empresa pública Outokumpu creó un clúster industrial en torno al cobre que permitió superar la mera producción cuprífera y dar un salto hacia la producción de equipos industriales y maquinaria de explotación minera en general. Ya en los noventa, cuando Finlandia agota sus recursos cupríferos, la empresa había superado su dependencia al cobre y se había consolidado como una productora de alta tecnología en explotación minera, exportando servicios a diversos países, incluido Chile (Sánchez Crispín, 1995). El conglomerado Enso-Gutzeit, controlado por el Estado, contaba con una amplia canasta de inversiones en torno a la exportación de productos forestales de alto valor agregado, saltando de madera aserrada a papel de alta calidad. A partir de los noventa, y luego de una serie de fusiones y adquisiciones entre empresas públicas, la empresa (al igual que Outokumpu en materia cuprífera) se transforma en una competidora global en productos y maquinaria forestal de alta calidad. Por su parte, la empresa pública petrolera Neste,  no solo extrajo petróleo sino que se puso como objetivo la creación de la infraestructura para su transporte y, a partir de los 1970s, erigió una serie de encadenamientos productivos en torno a los sectores del plástico, petroquímica y gas natural. De esta forma, el petróleo gatilló una serie de inversiones públicas y privadas innovadoras que construyeron nuevas áreas económicas con mayor elaboración y valor agregado (Fellman, 2008).

De esta forma, los saltos de la extracción de petróleo a la producción de plástico y la petroquímica, del cobre a maquinaria de perforación,  de la madera aserrada a maquinaria de explotación forestal, servicios de ingeniería y producción de papel de alta gama, no fueron cambios espontáneos y cuantitativos, sino que tuvieron al Estado detrás e implicaron cambios cualitativos de innovación tecnológica. 

El Estado, así visto, no solo se enfocó en 'redistribuir' lo creado anteriormente, sino a crear riqueza y, a su vez, innovar tecnológicamente. La función empresarial que Schumpeter consideraba como el elemento que le daba dinamismo a la estructura económica fue encarnada en los sectores económicos antes nombrados por el aparato público.

b) Sobre la innovación: el Estado como coordinador tecnológico 

El modelo de crecimiento guiado por las inversiones, que se condensó en las medidas presentadas en la sección anterior, logró que Finlandia se posicionara como una economía industrial con fuertes encadenamientos productivos en torno al sector forestal, área donde poseía claras ventajas comparativas.

Pero un siguiente salto comienza a fines de los 1960s, donde el objetivo del Estado da un giro hacia posicionar un crecimiento en torno a la innovación tecnológica. Ahora bien, el fenómeno de innovación tecnológica no es un asunto micro, de individuos que toman riesgos en la competencia y 'crean' bienes o servicios. Las innovaciones tecnológicas (por lo menos aquellas que cambian matrices productivas) son fuertes procesos de creaciones intelectuales colectivas que se traspasan de generación en generación (algo sabido ya por Proudhon, Marx y, en especial, Veblen). Un estímulo clave a ese tejido tecnológico social, que Marx denomina tan claramente como 'intelecto general', fue la reforma educacional de 1967 que estableció la educación pública y gratuita durante nueve años y subsidios para estudios superiores (incluyendo posgrados). En pocas palabras, la dimensión educacional (clave para el intelecto general) fue un asunto público-estatal, no un mercado.

Lo anterior implicó el aumento de una población con gran acceso a conocimientos y el crecimiento de universidades públicas (a fines de los 1970s había ya 20 universidades públicas en el país) bajo la dirección del Consejo de Política Científica (CPCT) (Catells&Himanen, 2002). Esa reforma vino de la mano de una nueva arquitectura pública en torno a la innovación: se crea el fondo para la innovación SITRA (1967), el Comité Tecnológico -que luego será el CPCT- (1979) y TEKES (1983). SITRA se erige como un 'capitalista público tomador de riesgo' que subsidia start-ups, mientras que TEKES se establece como un aparato de políticas tecnológicas de largo plazo: se compromete a una meta de inversión en I+D de 1.2% del PIB para 1982 y de 2.2% para 1992 y luego continuar la tendencia (ver gráfico 2) (2) . También estuvo a cargo de subsidiar la inversión privada en nuevas áreas, especialmente telecomunicaciones y condicionar esos subsidios a formar redes productivas entre empresas, universidades y centros de investigación (que aumentaban el intelecto general de la sociedad) (Orstrom, 2012). 

FIN: Finlandia; JPN: Japón; NOR: Noruega; ESP: España; GB: Gran Bretaña; CHL: Chile

OECD: promedio OECD.

Fuente: Elaboración propia en base a datos WorldDevelopmentIndicators.

El caso emblemático de NOKIA puede ser considerado como un resultado de esta red pública de apoyo. De un productor forestal desde el siglo XIX, pasó a estar en los 1990s a la punta de las innovaciones en materia de telefonía móvil. Este salto se dio a partir de una serie de políticas industriales claves: el Estado le brindó una demanda permanente -un mercado cautivo- para sus primeros teléfonos, puso a disposición empresas públicas y su tecnologías telefónicas como matriz para sus siguientes pasos en el mercado global, fue clave en la construcción de la plataforma GSM que será el arranque de Nokia a escala global y, finalmente, recibió subsidios de TEKES y un acceso a fuerza laboral altamente cualificada a partir de la reforma a la educación pública (Sabel&Saxenian, 2008). 

c) Redistribución y crecimiento: la virtuosidad de la relación

La reforma educacional no vino aislada, sino que fue durante un periodo de grandes transformaciones en materia de política social y laboral. En 1968 el trabajo gana una batalla clave: se instaura la negociación colectiva a escala nacional, haciendo del asunto salarial un proceso de negociación formalizado entre gobierno, representantes del capital y sindicatos nacionales, cuya tasa de sindicalización giraba en torno al 70% de la fuerza de trabajo (esta medida dura hasta el 2007 donde se pasa a negociación ramal). Anteriormente, en 1960, el gobierno implementó la jornada laboral de 40 horas, en 1970 se implementó el financiamiento público al cuidado de los adultos mayores, y en 1980 se estableció la salud pública gratuita universal junto al establecimiento de seis semanas de vacaciones pagadas por el gobierno. 

Aquellas reformas implicaron un aumento de los ingresos fiscales, principalmente a través de impuestos. En efecto, durante el boom económico y de diversificación exportadora en tormo al sector de telecomunicaciones e industria, el ratio de impuestos/PIB Finlandia pasó de 30% en 1965 a más del 40% a principios de los 1990s y a 45% el 2000 (ver gráfico 3).

Fuente: Elaboración propia en base a datos de OECD Data.

El Estado, de esta forma, logra acumular grandes recursos para luego redistribuirlos en políticas sociales, educacionales e industriales. A diferencia del sistema tributario chileno, el finlandés no solo acapara más ingresos, sino que es mucho más progresivo: alrededor del 30% corresponde a impuestos directos (Chile alrededor de un 9%) y un 20% son indirectos (Chile un 40%). Aquello repercute en que, por ejemplo desde el 2005 el GINI haya caída en torno a un 35% luego de impuestos (Chile menos del 5%) (OECD Stat).  

Esta complementariedad entre redistribución y crecimiento sostenido no es una anomalía finlandesa. Ha sido la tónica de los países nórdicos y parte fundamental del pensamiento económico no ortodoxo, y nos enseña que el gran despegue económico en estos casos ha venido de un orden económico donde los principales precios (salarios, tipo de cambio y tipo de interés) eran menos un resultado de impersonales dinámicas de oferta y demanda y más bien determinados por un aparato público en cooperación con fuertes y empoderados sindicatos nacionales y gremios nacionales. También nos señala que la innovación es una función social que resulta de grandes organizaciones y tejidos institucionales donde el estado ha sido una especie de comandante en jefe que dirige las fuerzas económicas hacia áreas donde no necesariamente existen 'ventajas comparativas' (¿qué ventaja tenía Finlandia en telefonía móvil o biotecnología en 1970?). Finalmente, la política social y los fuertes sindicatos implicaron una sólida cohesión y consenso social para el despegue industrial del país. Para efectos de debate nacional, es clave señalar que todas estas transformaciones institucionales se realizaron cuando Finlandia tenía un ingreso per cápita considerablemente inferior al que posee Chile hoy. Por poner ejemplos: la reforma educacional lo hizo con un ingreso similar al de Chile hace 25 años, la jornada de trabajo de 40 horas similar al de 30 años y la negociación nacional del salario al de 20 años.

d) A modo de conclusión

Se ha sostenido que aunque las medidas anteriormente descritas hayan podido ser importantes para el país, la crisis de los 1990s y las reformas de apertura económica les han quitado validez. Sin embargo, dichas reformas no pueden compararse al caso chileno. El sistema de bienestar no fue tocado por las medidas liberalizadoras: la educación y la salud siguen siendo públicas y están a cargo del bienestar de la mayoría de la población. A su vez, las reformas laborales han eliminado la negociación a escala nacional, pero solo para volver a una negociación sectorial, que es precisamente a donde Chile quiere ir hoy. 

El rol del Estado sigue siendo clave para la nueva etapa finlandesa, luego del estancamiento de Nokia. Incluso se podría sostener que el rol del estado se ha acentuado a través de una intervención financiera: de las 20 empresas de mayor tamaño hoy en el país 4 son estatales y 5 son privadas donde el Estado (a través de su holding Solidium) posee mayoría accionarial (funcionando, en la práctica, bajo lineamientos estratégicos estatales). A aquella red de control público de esferas de decisión de grandes empresas, Keynes la denominó como la 'socialización de la inversión', y era un elemento central (y curiosamente olvidado) de la política keynesiana para asegurar el pleno uso de los factores productivos. Esa medida, sin embargo, está lejos de ser exclusivo de Finlandia: Singapur, China o Noruega tienen formas similares de intervención pública en las decisiones de inversión, no ya desde 'afuera' de la empresa (incentivos, subsidios, regles, etc.) sino desde 'adentro' (controlando juntas directivas).

Así visto, es complejo para la CPC defender a Finlandia como caso a seguir porque, si eso se pretendiera, deberíamos concluir que ya estamos alrededor de un cuarto de siglo atrasados respecto a establecer una negociación salarial por rama, asegurar una educación y salud pública y gratuita, aumentar el ingreso fiscal (por lo menos el doble de lo que tenemos hoy) y aumentar la participación activa del Estado en los grandes conglomerados. Pero también su discurso legitimador queda muy dañado: la innovación no es un asunto de los privados, sino una responsabilidad pública y colectiva, y la redistribución bien puede ser complementaria con un crecimiento sostenido y el Estado no solo puede crear riquezas, sino que puede cumplir una función empresarial, la misma con la que la CPC se viste a sí misma pero que, sin embargo, sus miembros carecen conspicuamente. 

Notas:

(1) En 1945, el ingreso per cápita de Finlandia era de 4110 dólares mientras que el de Chile era ligeramente superior, alcanzando los 4144 dólares (en dólares de 2011) (Maddison Project Database)(2) Aunque desde el 2011 hay una caída en la inversión en I+D (debido a la pérdida de competitividad de Nokia), el gasto sigue estando por sobre el promedio de la OECD.

 

(*) José Miguel Ahumada es académico de la Universidad Alberto Hurtado y autor de "ThePoliticalEconomy of PeripheralGrowth: Chile in the global economy" (PalgraveMacmillan, 2019).

Fuente: https://www.heterodoxia.cl/2020/07/13/finlandia-no-es-el-paraiso-de-la-cpc-las-raices-publicas-del-despegue-economico-finlandes/


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