Desunión Europea. Después del brexit
Por Antonio Estella (*)
La UE se enfrenta a un dilema de casi imposible resolución. Si cierra el mejor acuerdo posible con el Reino Unido, otros países reclamarán el mismo tratamiento.
Tras la resonante victoria de Boris Johnson el pasado 12 de diciembre en las elecciones, en las que el Partido Conservador alcanzó una mayoría absoluta de los escaños del Parlamento, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte dejará de ser miembro de la Unión Europea este 31 de enero. Los comicios pusieron por tanto punto y final a un largo, y en numerosas ocasiones hasta dramático, proceso de divorcio entre Europa y el Reino Unido. La pregunta que este artículo intenta responder es la de qué pasará a partir de este momento, a partir del final de este largo y doloroso Kramer contra Kramer que ha enfrentado a Gran Bretaña con la Unión Europea.
Como sabemos, existe un Acuerdo de salida de la UE del 12 de noviembre de 2019, que lleva aparejado una declaración política que establece el marco de las relaciones futuras entre el Reino Unido y la Unión Europea. Nos interesa por tanto, para responder a la pregunta que hemos formulado antes, más el segundo documento que el primero. En este sentido, lo primero que hay que decir en relación con dicho documento es que es una declaración política no vincula jurídicamente a ninguna de las partes. Lo que la declaración política hace es, simplemente, fijar el terreno de juego en el que las negociaciones sobre la futura relación entre el Reino Unido y la UE tendrán lugar.
La declaración política establece, concretamente, dos asociaciones: una, en materia económica y otra en materia de seguridad. Además de ello, la declaración establece toda una serie de "mecanismos institucionales y mecanismos horizontales" destinados a resolver los posibles diferendos que se vayan produciendo en las relaciones futuras entre la UE y el Reino Unido.
No olvidemos que una de las razones fundamentales por las que los británicos decidieron la salida de la UE fue la relativa a la libre circulación de personas
En relación con la asociación económica, la declaración parte de la base del reconocimiento de la importancia que tiene las relaciones comerciales y de inversión entre las dos partes. Se establecen disposiciones específicas en materia de mercancías, servicios e inversiones, servicios financieros y digitales, movimientos de capital, propiedad intelectual, contratación pública, etc. De todas estas disposiciones, destacan las relativas a la movilidad de las personas. No olvidemos que una de las razones fundamentales por las que los británicos decidieron la salida de la UE, en el referéndum que tuvo lugar el 23 de junio de 2016, fue la relativa a la libre circulación de personas. Introduzco una nota personal: los preparativos del referéndum sobre el brexit me pillaron en una estancia de investigación que realicé en 2015 en la Universidad de Oxford. En ese momento, pude comprobar, no sin cierto estupor y sorpresa, que en todos los seminarios, reuniones académicas, encuentros y charlas, y hasta en las memorables conversaciones en las High Tables, que se producían sobre el tema, la discusión siempre se centraba en el tema de la inmigración y la libre circulación de personas. Por supuesto, en un entorno como el de la Universidad de Oxford, fuertemente internacionalista, se intentaban combatir todos y cada uno de los mitos y leyendas negras que circulaban en Reino Unido sobre la cuestión; pero la displicente actitud de mis colegas en relación con este debate no consiguió, como luego se comprobó, convencer al votante medio del referéndum. El Reino Unido se ha salido de la UE por un profundo temor al extranjero y al europeo, lo que es muy indicativo de cuál es el espíritu de este país en estos convulsos momentos que vive la historia de Europa.
El Reino Unido se ha salido de la UE por un profundo temor al extranjero y al europeo, lo que es muy indicativo de cuál es el espíritu de este país en estos convulsos momentos que vivimos
Hay ciertas razones para el optimismo en materia de libre circulación de las personas en la declaración política; así, se indica que las partes "deben intentar" ("aim to provide", dice el texto en su versión en lengua inglesa, lo que introduce probablemente un matiz diferente, más afirmativo, que la versión española) la exención del visado para "visitas de corta duración", lo que, a contrario, indica claramente que para el resto de las entradas en suelo británico (y de la UE) se requerirá efectivamente un visado. Además, se indica también que las partes examinarán las condiciones para la entrada y la permanencia en la UE y en el Reino Unido por motivos de investigación (los investigadores estamos de enhorabuena), estudios, formación e intercambio de jóvenes. También se señala que las partes estudiarán la manera de coordinar los servicios de seguridad social en relación con la regulación futura en materia de libre circulación de personas. Este es un tema clave, sobre todo para España, país en el que, como sabemos, hay unos 300.000 británicos residentes de manera permanente, y que desgraciadamente están sumidos, en estos momentos, en una profunda incertidumbre y preocupación a este respecto.
Por otro lado, en relación con la asociación en materia de seguridad, las partes se comprometen a establecer una cooperación en este sector "amplia, completa y equilibrada". Se tratarán temas en este ámbito como la cooperación judicial y policial en materia penal, la política exterior, de seguridad y de defensa, la ciberseguridad, la protección civil, la seguridad sanitaria (pensemos en potenciales acciones de coordinación en relación con la crisis producida por el coronavirus) y, por supuesto, la cooperación en el ámbito de la inmigración irregular.
la Unión se enfrenta a un dilema de casi imposible resolución: si cierra el mejor acuerdo posible, otros países reclamarán el mismo tratamiento, en una espiral hacia abajo que puede llegar a acabar con la propia UE
Finalmente, en lo que se refiere a las disposiciones institucionales, que se encuentran en la cuarta parte de la declaración política, se establecerá un comité mixto al que se le encomienda la misión de velar por el buen funcionamiento de las relaciones futuras entre la UE y el Reino Unido, y la resolución de los futuros diferendos que se vayan produciendo en la evolución de dicha relación. Dicho comité mixto estará formado por "representantes de las partes al nivel oportuno". Es muy importante, en la declaración política, la parte relativa a la resolución no ya de los diferendos, sino de las controversias que vayan surgiendo entre las partes. Así, se establece que el comité mixto intentará resolver dichas controversias pero, si ello no es posible, podrá acordar su remisión a "una comisión independiente de arbitraje", cuyas decisiones serán vinculantes para las partes. Adicionalmente, el apartado 131 de la declaración política reconoce la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la Unión Europea para todas aquellas cuestiones relativas a la interpretación del derecho de la Unión que surjan en la resolución de la controversia. La comisión de arbitraje "deberá" remitir la cuestión al Tribunal de Justicia (insisto: solamente cuando surjan cuestiones interpretativas relativas al derecho de la Unión), y su decisión será vinculante para las partes.
A partir de este 31 de enero se empieza a negociar, por tanto, cuál será la relación futura entre el Reino Unido y la UE. Boris Johnson ya ha declarado su intención de no alargar esta negociación más allá de 2020, estableciendo una sunset clause que, de nuevo, ata las manos de los negociadores (recordemos: Boris no nos cae bien pero no es ningún estúpido). Es decir, si no se cierra el acuerdo en diciembre, no habrá acuerdo alguno. Al Reino Unido le interesa cerrar el mejor acuerdo posible con la Unión Europea. La pregunta es si a la UE le interesa lo mismo. Claramente, la Unión se enfrenta a un dilema de casi imposible resolución: si cierra el mejor acuerdo posible, otros países (Holanda, por ejemplo) reclamarán el mismo tratamiento, en una espiral hacia abajo que puede llegar a acabar con la propia UE. Si cierra, sin embargo, un mal acuerdo, los ciudadanos de la UE sufrirán las consecuencias (los españoles muy notablemente). Mi recomendación para salir de este dilema sería cerrar un acuerdo de mínimos y dejar a los Estados miembros que establezcan acuerdos bilaterales con el Reino Unido que, en su caso, mejoren al anterior. Lo contrario puede producir un efecto llamada hacia otras posibles exits, que ninguno de nosotros querríamos si tenemos perspectiva histórica y estratégica.
(*) Antonio Estella es profesor de Derecho de la Universidad Carlos III de Madrid.
